Zapraszamy do lektury wywiadu z dr Moniką Szynol z Instytutu Nauk Politycznych Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach, autorką monografii „Od beneficjenta do donatora. Współpraca rozwojowa w polityce zagranicznej Polski w latach 1989- 2020”. Publikacja przedstawia istotę i ewolucję współpracy rozwojowej w polityce zagranicznej Polski w latach 1989–2020 oraz analizuje jej znaczenie i efektywność.

---

Katarzyna Zacharska, Grupa Zagranica: Na czym polegała pomoc rozwojowa, jaką otrzymała Polska po 1989? Kto nam pomagał?

Dr Monika Szynol, Uniwersytet Śląski: My po 1989 roku liczyliśmy na pomoc na miarę planu Marshalla, najchętniej w formie bezzwrotnych dotacji. Jednocześnie liczyliśmy na wsparcie kredytowe i inne, na przykład techniczne, szkoleniowe i doradcze. W praktyce było tak, że większość pomocy, którą otrzymaliśmy była pomocą zwrotną, czyli w kolejnych latach musieliśmy się wywiązywać z zaciągniętych zobowiązań, lecz wtedy byliśmy już w lepszej kondycji, więc nie stanowiło to dla nas aż takiego problemu.

Jaka była to pomoc?

To była przede wszystkim współpraca z międzynarodowymi organizacjami finansowymi, takimi jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank Światowy, Europejski Bank Inwestycyjny i Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju. Była to głównie pomoc kredytowa, wsparcie techniczne, doradcze, analityczne. Z drugiej strony, co było dla nas absolutnie kluczowe, to była też redukcja i restrukturyzacja naszego zadłużenia zagranicznego.

Polska w okres transformacyjny wkroczyła stojąc na skraju bankructwa. Nasze zadłużenie wynosiło ponad 40 miliardów dolarów. Byliśmy zadłużeni u wierzycieli rządowych, czyli w tzw. Klubie Paryskim i u wierzycieli prywatnych, czyli w tzw. Klubie Londyńskim.

Kredyty były zaciągane głównie w latach 70. przez rząd Edwarda Gierka na sfinansowanie jego cudu gospodarczego. Po 1989 roku ten dług udało się zmniejszyć mniej więcej o połowę, ponieważ wzrosła m.in. nasza wiarygodność dzięki współpracy z międzynarodowymi organizacjami finansowymi. Rozłożono go na korzystniejsze raty, wydłużono czas spłaty, a część tych zobowiązań mogliśmy przeznaczyć na własne cele związane z ochroną środowiska.

Z pomocy o charakterze bezzwrotnym, którą otrzymaliśmy, trzeba wymienić przede wszystkim wsparcie, które było koordynowane przez Komisję Europejską, przez Wspólnoty Europejskie, później przez Unię Europejską. To był oczywiście program PHARE/Phare. Wstępem do niego była pomoc żywnościowa, a dalej  było to wsparcie bardzo szerokie, bo i infrastrukturalne, i w zakresie rolnictwa, handlu czy przemysłu. Z czasem przybrało formę pomocy przedakcesyjnej, która umożliwiła nam spełnienie kryteriów członkostwa w Unii Europejskiej i wspomogła też spójność, jeśli chodzi o poziom naszego rozwoju społeczno-gospodarczego, ale też politycznego.

Kwotowo, najwięcej wsparcia przekazała nam Unia Europejska, a dokładnie jej państwa członkowskie. Spośród donatorów rządowych na pewno należy wymienić Stany Zjednoczone, Austrię, Francję, Japonię, Kanadę i Niemcy.

Czego mogliśmy się nauczyć, co nam dały te doświadczenia?

To jest ciekawe, bo rzeczywiście przeszliśmy ewolucję, jeśli chodzi o nasze uczestnictwo w międzynarodowym systemie najpierw pomocy, teraz już bardziej współpracy rozwojowej. Zaczęliśmy jako beneficjent. Wobec nas stosowane było tzw. podejście bottom-up, w którym to my proponowaliśmy, co będziemy robić. Teraz to się nazywa własnością koncepcji rozwojowej. Musiały powstać plany, programy reform zatwierdzone przez donatorów, dopiero wtedy przelewano nam środki.

Ale pomysły przechodziły od nas oddolnie, czyli Polska była traktowana jako ekspert w swojej dziedzinie.

Tak, ale był też haczyk: wszystkie nasze propozycje musiały mieścić się w ramach konsensusu waszyngtońskiego i neoliberalnego pomysłu na pozimnowojenny świat: demokracja, wolny rynek, prywatyzacja. Plan Balcerowicza nie był tak naprawdę planem Balcerowicza, bo rzeczywiście bazował na wymyślonym w latach 80. konsensusie waszyngtońskim, wskazującym, jak państwa powinny się transformować. Ten konsensus zakładał właśnie m.in. prywatyzację, liberalizację gospodarczą. Został stworzony pierwotnie dla państw Ameryki Łacińskiej, ale po 1989 roku pojawił się imperatyw, żeby i nowe państwa demokratyczne z bloku wschodniego w tym samym kierunku podążały.

Mogliśmy się przy tej okazji też nauczyć, że oferowana pomoc jest warunkowa. Jeśli plany i programy nie były na odpowiednim poziomie wdrażane, a osiągane cele nie były satysfakcjonujące, to pomoc była ucinana. Musieliśmy dostosowywać się i wzmagać wysiłki, albo proponować i uzgadniać nowe plany.

Pomiędzy donatorami wykształcił się też swoisty podział pracy. Międzynarodowe organizacje finansowe dbały w dużej mierze przede wszystkim o to, żebyśmy mieli równowagę makroekonomiczną i wzmacniały naszą wiarygodność kredytową. Z kolei donatorzy rządowi skupieni byli bardziej na celach społeczno-gospodarczych. Dowiedzieliśmy się na pewno, że priorytetyzacja zadań jest ważna. Potrzeby były duże, ale kiedy chcieliśmy robić wszystko naraz, to pojawiał się problem z efektywnością i dochodziło do tego, że wsparcie było zamrażane, bo cele nie były osiągane tak szybko i tak sprawnie jak powinny. Wiąże się z tym efektywność działań, czyli m.in. to, żeby przeznaczać pomoc na pomaganie, a nie na finansowanie pomagających.

Czy ma pani na myśli słynne tzw. brygady Marriotta?

Brygady Marriotta to była nazwa przyjęta w latach 90. na określenie osób, które były kontraktowane przez międzynarodowe organizacje finansowe albo przez donatorów rządowych. Byli to eksperci, którzy mieli nam dostarczać pomoc techniczną, doradczą i pomagać we wdrażaniu reform. Jednak większość środków finansowych, która była przyznana na tę właśnie pomoc techniczną, tak naprawdę trafiała do konsultantów jako ich wynagrodzenia oraz na ich zakwaterowanie w warszawskim hotelu Marriott, który wtedy był naszym najlepszym hotelem.

Wychodzi na to, że dużo było wtedy działań na tzw. żywym organizmie, prawda?

Tak rzeczywiście było w latach 90. Trochę nie do końca też chyba było wiadomo, jakie są inne opcje, bo prawdopodobnie ich nie było. Był neoliberalizm, demokracja i wolny rynek na wzór amerykański.

Opcję przeciwną testowaliśmy przez prawie 50 lat i się nie sprawdziła, więc stamtąd chcieliśmy uciekać…

A trzeciej drogi też nikt nie wymyślił w tamtym czasie. Zależało nam na tym, żeby mieć poparcie polityczne i finansowe od Zachodu, więc też musieliśmy się dostosować.

Czy uważa pani, że Polska – wcześniej beneficjent – jest przykładem modelowego działania pomocy rozwojowej? Żyjemy w pięknym, czystym, demokratycznym kraju, zupełnie niepodobnym do tego przed 1989 rokiem.

Jesteśmy tak postrzegani: jako wzór transformacji systemowej i przez to też rościmy sobie prawo do przekazywania tych doświadczeń transformacyjnych innym państwom, przede wszystkim w Europie Wschodniej. Funkcjonowaliśmy jako wzór i byliśmy traktowani trochę jak pupil w latach 90.,  państwo, które rzeczywiście skutecznie i dość sprawnie wprowadza wszystkie zasugerowane zmiany.

Na podstawie własnych doświadczeń określiliśmy swoją przewagę komparatywną – naszą mocną stronę w pomocy rozwojowej, czyli doświadczenia transformacyjne, które moglibyśmy przekazywać gdzie indziej.

Kiedy Polska z beneficjenta stała się donatorem? Czy to był płynny proces?

To generalnie była ewolucja. To, że otrzymaliśmy pomoc w latach 90. od Zachodu przede wszystkim, stało się też istotnym czynnikiem poparcia Polaków dla polskiej pomocy innym państwom. To widać wyraźnie w badaniach opinii społecznej: pomagamy, bo kiedyś inne państwa także nam pomogły. Ale też swoim przykładem Polska pokazała, że ta praca się opłaca.

Kiedy Polska zaczęła pomagać innym krajom?

Pierwsze działania pomocowe podjęliśmy w 1998 roku, ponieważ sytuacja w Polsce się poprawiła, a poza tym chcieliśmy się wykazać jako państwo wiarygodne, zaangażowane w rozwiązywanie problemów globalnych. Chcieliśmy też ugrać coś dla siebie.

Byliśmy wtedy jeszcze beneficjentem, przede wszystkim pomocy przedakcesyjnej ze strony Unii Europejskiej. Oficjalnie donatorem staliśmy się w momencie przystąpienia do Unii Europejskiej w 2004 roku, ponieważ zaliczono nas do grupy państw wysoko rozwiniętych i usunięto jednocześnie z listy beneficjentów oficjalnej pomocy rozwojowej.

Komu pomaga Polska? I co Polska dała innym krajom i komu?

Największa nasza pomoc trafia do państw europejskich, do Europy Wschodniej. Na drugim miejscu są państwa azjatyckie, dalej państwa afrykańskie, które moglibyśmy uważać za taki naturalny kierunek pomocy. Większość swojej pomocy przekazujemy multilateralnie, czyli poprzez organizacje międzynarodowe, programy, agendy wyspecjalizowane. Znacznie mniej pomocy jest przekazywane bilateralnie, czyli bezpośrednio do państw. Największym odbiorcą naszej pomocy jest Ukraina, dalej Białoruś. Wysoko są takie państwa jak Angola, ale też Chiny. Większość pomocy dwustronnej to są kredyty udzielane przez Ministerstwo Finansów. Druga część pomocy, bardzo istotna, to jest pomoc stypendialna. Finansujemy stypendia dla osób pochodzących z państw odbiorców na studia w Polsce. De facto więc te pieniądze zostają u nas tak samo jak z kredytów, które są wiązane, to znaczy, że nasi partnerzy, którzy je otrzymują, muszą te środki wydawać tak naprawdę w Polsce: u polskich firm, które dostarczają polskie sprzęty czy realizują usługi.

I dopiero dalej jest ta pomoc przede wszystkim projektowa w bardzo różnych sektorach, głównie edukacji, zdrowia, humanitarnym, wsparcia rządowego i związanego z zapewnianiem pokoju, bezpieczeństwa czy wsparciem transformacji ustrojowej.

Jaki według pani wyłania się obraz systemu polskiej pomocy rozwojowej, jakie są jego słabe i mocne strony?

Lista mocnych stron jest ciekawa, chociaż będzie krótsza od listy stron słabych. Na pewno pozytywne jest to, że mamy tradycyjnie dobre relacje z państwami rozwijającymi się. Mam na myśli państwa azjatyckie i afrykańskie, ale też Europy Wschodniej. Jeśli chodzi o państwa afrykańskie, to naszym atutem jest np. to, że nie mamy kolonialnej przeszłości. Poza tym w okresie PRL często z tymi państwami współpracowaliśmy, zwłaszcza jeśli one też były zainteresowane socjalistycznym eksperymentem. Po II wojnie światowej współpracowaliśmy np. z Angolą, Etiopią, Iranem, Irakiem, Wietnamem. Oprócz generalnie dobrych relacji, jesteśmy też postrzegani jako państwo wysoko rozwinięte i czasami jako brama do Europy, więc warto z nami współpracować. Polska ma też potencjał doświadczeń beneficjenta, czyli wiemy jak to wygląda od tej drugiej strony. Mamy system instytucjonalny i prawny współpracy rozwojowej. 1 stycznia 2012 r. została uchwalona ustawa o współpracy rozwojowej. Zostały w niej określone formy i zasady współpracy, kwestie związane z celami działań, z koordynacyjną rolą ministra spraw zagranicznych.

Kolejna mocna strona to członkostwo w organizacjach międzynarodowych, które wdrażają współpracę rozwojową. Jako członek UE mamy możliwości wspólnego programowania, uczestniczymy też w pracach wielostronnych forów eksperckich, takich jak Komitet Pomocy Rozwojowej OECD, gdzie możemy poznawać dobre praktyki i doskonalić procesy związane z dostarczaniem ODA.

Mamy doświadczone i prężnie działające w świadczeniu pomocy organizacje pozarządowe. Mamy też  bardzo wysokie poparcie polskiego społeczeństwa dla współpracy rozwojowej. Dostrzegamy konieczność pomocy innym z jednej strony dlatego, że nam też ktoś pomógł, z drugiej strony Polacy wiedzą, że dzięki takiej pomocy możemy skorzystać jako państwo, jeśli chodzi o gospodarkę czy bezpieczeństwo.

Jakie są słabe strony polskiej pomocy?

Na pewno w pierwszej kolejności za niskie nakłady na współpracę rozwojową. W latach 1998-2023 to niecałe 15 miliardów dolarów. To są tak naprawdę grosze. W dodatku większość tej kwoty przekazaliśmy organizacjom międzynarodowym, 7 miliardów przeznaczyliśmy na pomoc dwustronną. Kierowana była ona w tym okresie do ponad 120 państw świata. Czyli kierowaliśmy niewielkie kwoty do wielu państw, czyniąc naszą pomoc mało widoczną.

Na pewno mamy niewielkie zróżnicowanie wykorzystywanych instrumentów pomocowych. Głównie są to kredyty i pomoc stypendialna, a dopiero później projekty w bardzo wielu dziedzinach. Nie ma strategii pomocy wobec poszczególnych beneficjentów, krajowych programów pomocowych, które rzeczywiście pozwalałyby w dłuższym okresie realizować cele i wprowadzać czy pomagać wprowadzać zmiany.

Stosujemy też podejście top-down, czyli Ministerstwo Spraw Zagranicznych wskazuje, co będziemy robili i ustanawia strategie wieloletnie i priorytety dla poszczególnych państw oraz zawsze deklaruje, że zostały one skonsultowane z odbiorcami. Natomiast wydaje się, że to jest niewystarczające. Nie do końca słuchamy beneficjentów,  koncentrujemy się raczej na tym, co my możemy zrobić, jaki mamy potencjał organizacyjny do zrealizowania konkretnych działań.

Na pewno możemy powiedzieć o ograniczeniu uczestnictwa interesariuszy w procesie programowania i wdrażania współpracy rozwojowej. Mamy też problem z potencjałem kadrowym polskiej współpracy rozwojowej. W polskim MSZ zajmuje się tym około 50 osób, w krajach większych donatorów są to tysiące pracowników. Mamy wreszcie niewielkie zainteresowanie elit politycznych współpracą rozwojową.

Zbyt małe środki przeznaczamy też na edukację globalną. Kluczowe jest zaś to, żeby Polacy wiedzieli, dlaczego tę pomoc powinniśmy dostarczać.

Dziękujemy za rozmowę!

---

powrót na stronę główną